你好,欢迎来到博今文化,中国最权威的职称论文投稿平台!

法律学 比拟法视角下我国文化行政法制的建构应战

博今文化 / 2020-02-06

  摘要: 近年来,随着文化产业与公共文化范畴的开展,我国相对滞后的文化行政法制建立越发不顺应法治政府的请求。从比拟法的视角来看,文化行政法存在强调自在市场与精密化监管的北美形式,以及文化产业政府扶持为特征的东亚形式这两品种型,这两类文化法建构范式在法治理论中各自具有优缺陷。我国文化行政法的开展需求从外乡理论动身,并吸收域外文化法制建立经历,从政府监管组织体系、文化产业促进形式以及社会整合功用等多重角度着手,对我国文化行政法制体系进一步予以重塑变革。

  关键词: 文化监管; 文化产业; 政府规制; 国度管理; 比拟法

行政法论文 配图

  引 言

  中共中央十八届四中全会所做的《关于全面推进依法治国若干严重问题的决议》中提出“树立健全坚持社会主义先进文化行进方向、遵照文化开展规律、有利于激起文化发明生机、保证人民根本文化权益的文化法律制度。制定公共文化效劳保证法,促进根本公共文化效劳规范化、均等化。制定文化产业促进法,把卓有成效的文化经济政策法定化,健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度标准”。能够说,文化行政法制建立已然成为当前法治政府建立的重要议题之一。但是从我国现状来看,我国文化行政法体系的结构尚显零乱、标准级别较低且不成体系。随着网络信息时期的到来,文化产业的开展迎来新的开展契机,但与此同时也给文化监管带来诸多负面应战,如何完成文化产业开展与政府监管之间的恰当均衡,既对快速开展的文化市场停止适度监管又无妨碍文化市场的安康开展,进而探究寻觅国度与市场之间的政策平衡点,这需求从比拟法的角度寻觅相关制度自创。广泛而言,文化行政法的建构形式存在北美( 市场导向) 与东亚( 政府扶持)两类区别显着的制度形态,这两类处于制度光谱两端的文化法制形式,能够为中国外乡文化规制体系的构建提供两种崭新的开展思绪。

  一、精密化监管与自在市场导向:

  文化法的北美形式

  ( 一) 美国联邦宪法为基石的文化自在市场形式

  从文化立法体系形式来看,以文化自在市场为主导理念的美国,其缺乏一部调整和规制文化市场的统一根本法,触及文化事项的法律法规分散在诸多不同文化行业范畴内,其中较为代表性立法如《国度艺术及人文事业基金法》、《博物馆和图书馆效劳法》、《电信法》等法律均与文化事业及产业的开展严密相关。《国度艺术及人文事业基金法》是美国制定的第一部支持文化艺术事业开展的法律,根据该法创建了美国历史上首个努力于艺术与人文事业的机构———国度艺术与人文基金会( National Foundation on the Arts and the Hu-manities) ,该机构目标在于制定文化开展政策、扶持文化艺术的开展并奖励从事文化艺术活动的优秀人员。①《博物馆与图书馆效劳法》作为联邦层面一部规制博物馆与图书馆效劳的法律,其立法目的旨在为图书馆与博物馆这两个公共文化效劳机构搭建一个崭新的协作平台,其反映了图书馆与博物馆这两类文化场域之间业态协作的历史趋向。①美国与文化产业、事业开展相关的法律数目庞杂,特别是基于联邦主义体系的国度结构,各州针对本身的特性与需求,州层面针对文化事项也有大量的立法调控政策出台。但是能够肯定的是,简直一切的文化产业政策标准都与美国宪法行动自在条款有着难以剥离的关联。美国宪法第一修正案规则: “国会不得立法……限制行动自在或者出版自在”,依照原旨主义的宪法解释,该条款针对的仅是最为传统的出版与个人行动范畴,随着信息社会与网络时期的猛烈变化,宪法第一修正案的适用范围也打破了原旨主义的狭义解释,而逐渐从个人表达自在、出版自在范畴扩展至播送传媒、网络信息产业的开展,能够说经过司法检查的钳控机制,宪法第一修正案为信息网络时期下的文化产业营造了一个相对宽松的开展环境。从美国文化产业政策的开展进程察看,其本质就是盘绕宪法行动自在条款所停止的产业自在与政府监管之间的制度博弈,这一点特别反映在播送电讯产业的政府规制进程之中。

  ( 二) 美国播送电讯规制: 独立规制机构与内容监管

  基于联邦宪法中行动自在条款的限制,美国政府对文化市场范畴的直接干预较少,这一特性特别表现在传统的出版业市场。独一例外的是,传媒播送影视等信息文化产业遭到来自政府层面较多的管制拘谨。早在上世纪 20 年代,美国按照1927 年《播送法》成立了联邦播送委员会,由其特地担任播送电台与公共效劳等方面的政府监管事项。随后,为了应对播送业蓬勃开展带来的传媒市场竞争和行业垄断弊端,1934 年国会经过《通讯法》,并根据该法成立了联邦通讯委员会( FCC) ,取代了先前的联邦播送委员会,特地担任监视和管理应时全美无线电事务。随后国会又先后公布了《公共播送电视法》( 1967) 、《有线通讯政策法》( 1984) 以及《电信法》( 1996) 等法律,经过独立规制委员会的组织形式对播送电视市场停止监管。此外,联邦通讯委员会( FCC) 作为美国播送电视市场的独立规制机构,常常会依据实践需求,审慎且适时地制定一系列行政规章,对播送电视行业停止精密化、专业化的政府监管。②思想文化多样性作为内容监管的一项公共利益,被视为美国广电管制的最高规制目的之一,③在政府监管方式选择上,联邦通讯委员会最传统的监管工具依然是审批答应制度,依照监管机构的规制理由,电波是一种具有一定稀缺性的“公共资源”,取得播送电视答应的私营播送电视公司需求实行政府设定的公共效劳义务( 例如播放一定数量的非营利性节目,分配恰当的时间讨论社会公共问题等) 。④ 值得一提的是,由于联邦宪法第一修正案的拘谨,使得联邦通讯委员会关于传媒信息内容的监管一直遭到较为严厉的司法拘谨。①特别是联邦通讯委员会关于色情内容的管制政策遭到司法严厉限制,1996 年国会经过的《通讯风化法》( Communi-cation Decency Act) 被收编于 1996 年《通讯法》的第五局部,能够视为美国激进团体试图在网络反动时期对信息内容停止标准的一项严重举措,其以反淫秽的名义设定的管制规范夹杂了诸多政治诉求,②因而遭到了从播送电视业到新兴互联网业等视听产业界的剧烈反对,经过 1997 年产业界发起的连串诉讼之后,最终被美国联邦最高法院以违背联邦宪法第一修正案为由判决该法案中的反淫秽条款( anti-indecency provisions) 违宪无效。③1998 年国会经过的《儿童在线维护法》,其立法目标在于制止以牟利为目的经过互联网向未成年人传播有害内容,经过若干年诉讼之后,该法案也由于涉嫌违背宪法第一修正案而被判无效。④另外需求阐明的是,除了传统的命令—控制型监管形式之外,以行业自律为导向的自我规制( self-regu-lation) 形式在美国播送影视类文化产业规制体系下同样发挥了十分重要的功用。⑤

  二、产业复兴与政府培植机制为主导:

  文化法的东亚形式

  正如前文所言,北美形式下国度针对文化市场虽然存在精密化的监管架构,但自在市场形式是更为主流的范式,这种自在市场肉体特别反映在文化产业开展上。以美国为例,经过税收减免等优惠政策,鼓舞行业开展并引导资金投向是美国政府在文化产业、事业范畴常用的行政鼓励与放松规制( De-regulation) 手腕。关于美国文化产业而言,联邦税法中的税收优惠政策( 501c) 是其完成文化规制目的,推进文化产业、文化事业开展的灵敏规制工具。所谓 501c 是指《联邦税法》中的第 501 条 c 款,针对文化产业、文化事业的赞助者,联邦税法规则减免赞助者的税额,并鼓舞各类基金会、公司和个人主体投资文化产业,引导市场资本涌入文化产业与文化事业范畴。⑤这些免税资金实践上成为支持各类文化事业开展的隐性“税式支出”,而且这类隐性“税式支出”的份额曾经远远超越了政府的直接赞助范围。①这类间接性的税收鼓励政策成为美国刺激文化产业、文化事业开展的重要政策工具,也显着区别于欧洲以及东亚国度政府所采取直接财政赞助的文化扶持形式。

  三、我国文化法体系建构的启示

  首先,我国现有的文化监管组织体系需求自创域外经历进一步予以变革。就我国目前的文化监管机构设置而言,分业监管形式是文化监管的主要方式,中宣部、文化部、中央网信办、国度新闻出版广电总局、工信部等诸多部门在其各自特定权限范围之内行使文化监管职能,但是随着网络信息时期的到来,“三网交融”趋向与各类新媒体的涌现,使得各类跨部门监管难题层出不穷,文化范畴内传统分业监管形式就此面临极大的应战,网络视听范畴内的监管难题便是较为典型的例证。⑤从美国、加拿大等西方国度的理论经历来看,设置规制权限相对独立的监管机构,明白界定独立监管机构的权限权责,是应对新媒体监管难题的重要途径和手腕。譬如联邦通讯委员会( FCC) 等独立监管机构体制的优点在于监管权利相对集中,规制措施与行政决策快捷疾速,可以有效避免多个政府监管部门之间权限不清以至推诿塞责的弊端。⑥我国现有的文化监管机构权限划分形式之下,诸多行政部门之间的监管权限不够明晰,认识形态监管与法律监管常常混为一谈,部门利益分割严重,协作监管才能相对较差,现代化的政府监管工具较为匮乏,招致文化监管事项常常是经过“运动式管理”予以短期遏制,缺乏制度建立长效性,①因而,需求借助独立监管机构的行政组织法变革进一步予以法治化。

  其次,我国现有的文化产业培植形式需求进一步审视检验。从域外经历来看,韩国、日本等东亚开展型国度关于文化产业的开展倾向于采用政府财政扶持形式,并在影视、出版、新闻通讯等范畴出台了精密化的产业培植复兴立法。而与之相比,美国等西方国度则更偏重于税收减免等隐性财政支出方式,政府并不会过火主导文化产业的开展方向,更为强调市场动力机制。就我国的文化产业开展现状而言,正如前文所述,早在 2010年财政部就出台过《文化产业开展专项基金管理方法》,经过中央财政与专项基金形式来支持文化产业开展,并且还出台了大量的税收与金融政策对文化产业予以优惠扶持。但从现有政策效果来看,我国当前各类财政税收优惠政策较为零散不成体系,尚未构成有效的文化产业培植合力,并且从财政项目制的角度来看,虽然借助财政专项基金的“项目治国”形式逐步成为主流范式,②但也必需看到项目制形式也有可能招致区域以及行业之间开展不均的弊端。另外,与韩国、日本等国度相比,我国的文化产业促进立法尚处于初始阶段,仅在电影范畴有所打破,2016 年年底公布了《电影产业促进法》,在该法中特地设立了电影产业专项基金与税收优惠政策,③但是,更为统一且深远的“文化产业促进法”的制定,仍还处于探究立法阶段。就总体而言,我国文化产业立法依然较为落后,且缺乏有效的执行机制,需求学习东亚诸国文化复兴形式予以进一步精密化立法。

  最后,我国文化法建构与文化监管需求进一步融入国度管理的整合视角。正如前文关于加拿大播送传媒规制的功用剖析,加拿大播送传媒规制带有极强的促进国度统一与民族团结的建构目的。这种社会目的不只仅局限于传媒规制范畴,在新闻出版、电影等诸多文化范畴均有表现。能够说,文化法的整体框架需求超越传统的产业市场逻辑,进一步引入国度建构与社会整合的宏观思想,特别关于我国而言,需求借助文化立法来补偿城乡之间、民族之间的文化开展差距,进一步促进国度认同与制度认同,典型的立法代表譬如,2016 年经过的《公共效劳保证法》中第 35 条规则: “国度重点增加乡村地域图书、报刊、戏曲、电影、播送电视节目、网络信息内容、节庆活动、体育健身活动等公共文化产品供应,促进城乡公共文化效劳均等化。面向乡村提供的图书、报刊、电影等公共文化产品应当契合乡村特性和需求,进步针对性和时效性”。第 46 条规则: “国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当增加投入,经过转移支付等方式,重点扶助反动老区、民族地域、边疆地域、贫穷地域展开公共文化效劳。国度鼓舞和支持经济兴旺地域对反动老区、民族地域、边疆地域、贫穷地域的公共文化效劳提供援助”。需求指出的是,与文化产业的经济目的不同,文化法的社会整合功用常常难以量化考核,作为一项软指标常常会被“中央开展型”政府一切意疏忽,④因而,树立一套客观合理的评价体系是完成文化法的社会整合功用的前提保证。